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完善政策性银行的监管标准



去年以来,农发行安徽省分行连续发生6起信贷风险事件,涉及6个农业产业化龙头企业、3.91亿元贷款。尽管目前上述贷款已通过清收、代偿、重组等手段处置和化解2.99亿元,形成账面不良0.21亿元,但其负面影响较大。

记者 赵红梅

相关实地调研结果表明:风险事件的集中爆发,固然与实体经济下行、民间借贷过于活跃、法治环境不配套等外部因素相关,但根本上还是相关政策性银行的战略定位出现偏差、信贷风险水平与业务发展现状不匹配所致。

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通过对这起风险事件的分析可以看出,有些政策性银行经营商业化倾向明显,市场化运作质效平衡有待提高。以2013年末数据为例,农发行安徽省分行商业性贷款余额占全部贷款的60.44%,已经大大超过政策性业务比重。在商业性业务带来可观经济效益的同时,与之关联的不良贷款也由上年度0.63亿元上升至3.51亿元,增速高达557%。

北京CBD一景。REUTERS/Jason Lee

风险管控能力与业务规模不匹配,银行功能亟待加强。信贷风险事件的接连爆发,集中指向关联复杂、集团化和家族化等具有共同风险特征的客户群,暴露该行风险管控机制的缺失;而过于追捧龙头企业,过度依赖第二还款来源,忽视信贷需求测算及关联关系调查,普遍存在过度或不适当授信;贷款资金监控不到位,未及时发现部分客户经营偏离主业、贷款被挪用至小贷公司等高风险领域等,均暴露出信贷基础工作的薄弱。

香港4月15日 –
在成立逾20年后,中国三大政策性银行改革方案终获国务院批复,以往定位难清晰、资本金不足等问题或可借机厘清;而三家银行同时兼具的“政策+市场”功能的两重身份,如同童话中人面鱼身的“美人鱼”,能否在全球市场大潮中生存并持续发展,却令人有所担忧。

风险缓释手段有限,行政性运作商业化业务痕迹明显。首先,地方政府兜底非政策性业务的损失,本身具有偶然性,不可复制;其次,由担保、互保企业代偿的真实性有待考量。最后,通过债务重组,由新客体承接原有债务的方式不能作为风险化解成功的标准。

消息人士认为,是次“一行一策”改革表明三家政策性银行金融改革获实质性进展,对完善中国金融体系意义重大,市场化运行方式是此次改革亮点。而监管层对饱受资本不足困扰的进出口行和农发行资本补充方案尘埃落定,外储资本补充计划已箭在弦上。

绩效考评体系不够科学,存在混合经营的道德风险。目前,不仅该行尚未建立对政策性目标有效的绩效考核机制,监管部门也没有设计出适合政策性银行的监管评价体系。政策性业务作出的政策性贡献、业绩不能相应得到体现,泛商业银行化的监管标准与政策性银行运行规律不相匹配。

“目前进出口行和农发行的资本充足率比较匮乏,此前财政部和央行在谁来注资、注资多少上存不小争议,目前基本达成共识,由汇金主导的注资方案也已获批。”一位接近财政部人士称。

由此,进一步优化政策性银行的相关监管措施显得至关重要:

然而,利率市场化、金融脱媒加之经济新常态下,政策性银行改革的复杂性亦超以往任何时期,三家银行均决定“一身两任”,即将商业性和政策性业务分账经营,但后续效果仍待考验,持续的资本金及风险补充机制等旧藩篱如何解除还待观察。

首先,立法先行,保障政策性银行的战略定位。当前,我国政策性银行改革的当务之急是尽快制定专门的政策性银行法规,确保政策性银行根据法定职能定位开展业务,始终坚持以政策性业务为主体,慎重发展自营业务的原则,正确处理政府与市场的关系,按市场规律办事。

国家开发银行周一已召开全行大会决定将政策性和商业性业务分账管理,并将增加国家部委负责人作为部委董事以优化治理结构;进出口行业已成立董事长牵头的改革工作办公室,农发行亦采取政策和商业业务分账管理并修改农发行章程。

其次,引入并推行市场化运作,完善政策性银行的银行功能。风险事件表明,市场作为金融资源配置的决定性作用规律不仅普遍适用于政策性银行和一般商业性银行,同样适用于政策性银行办理的政策性业务和商业性业务。因此,这两类性质的业务都应按照市场化、商业化的原则核算成本收益和加强风险控制。

三家政策性银行1994年创设初衷,是为解决国有银行政策性业务和商业性业务纠缠不清问题。然“分久必合,合久必分”,由于政策性银行也相继开办了商业性贷款业务,政策性银行和商业性银行存在业务界定模糊不清,业务范围同商业银行在某些领域存在一定的竞争。此次国务院明确,国开行为开发性金融机构,另外两家则要强化政策性职能定位。

最后,需要探索标准化的业务流程设计,推行差别化监管。一是按照“分类管理、分账核算”的原则区分“政策性业务”和“自营性业务”,并设置隔离机制。二是探索实行政策性业务的事业部制管理,设计标准化流程及考评体系。三是对“政策性业务”和“自营性业务”绩效进行多维监管指标评价与考核,逐步建立既符合银行运行一般规律,又体现政策性银行特点的监管标准,从而在组织管理体制、实际业务流程、经营管理力量配备方面形成差别化的约束和激励。

“开发性金融机构和政策性银行的不同在于,前者可以市场化运作支持国家战略,只要是开发性项目都可介入;而后者更多会在特定领域从事政策性融资,
”一位金融行业人士称,“这些表述的细微差别,反映了不同政策性银行在现阶段各自最需变革和调整的地方。”

**两家政策行外储注资方案已批**

资本金不足,风险补偿机制不健全,直接导致政策性银行业务规模无法做大,这一问题在中国进出口银行、农业发展银行尤为突出。要破除改革藩篱,当前尤其要解决资本金不足、缺乏明确的资本金补充机制等问题。

国开行董事长胡怀邦日前表示,此次政策性银行改革已明确,要强化以资本充足率为核心的资本约束机制,按照10.5%的资本充足率标准进行监管。

据消息人士透露,目前中国央行和财政部已在注资问题上结束争论,达成共识,对进出口行和农发行进行外汇储备注资的方案很快就将公布,两家行注资或均不低于100亿美元。

2007年底,中央汇金公司已向国开行注资200亿美元,由财政部和汇金各在国开行持有50%的股权,随即国开行启动商业化改革。2014年6月底,国务院亦批复央行1万亿元抵押补充贷款,用来支持国开行的住宅金融事业部。

而农发行和进出口行则迟迟未获注资,资本充足率已远跟不上监管要求。

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